понеділок, 7 травня 2018 р.

Важлива не так швидкість, як послідовність реформ

З початку 90-х у середовищі політиків, економістів і політекономістів розгорнулася епічна битва між градуалістами старої школи, які наполягали на поступовості реформ, і прибічниками шокової терапії, що агітували за швидкі, рішучі та комплексні заходи.

Перші переконували, що реформи — це болючий процес, потрібно дати людям і структурам адаптуватися, та й узагалі не варто ламати старе, допоки воно працює, краще наростити поверх нове, як у Китаї, де свого часу не стали ламати планову систему, а дозволили підприємствам продавати надпланову продукцію за ринковими цінами. Плани виконувалися, як і раніше, зате поверх них почав складатися ринок, а загальне виробництво відчутне зросло. Та й у цілому, здавалося б, успіх Китаю наочно демонструє, що головне — не темп реформ, а неухильна послідовність.

Другі заперечували, що, з одного боку, усілякі перехідні стани часто породжують різного роду зловживання та призводять до падіння рівня життя. А з іншого — вони ж породжують "проміжних переможців", зацікавлених у часткових реформах, тобто в застряганні на некомфортному для більшості перехідному етапі. При цьому в реформаторів є обмежене вікно можливостей, у якому рішучі реформи здійсненні, — найбільш, напевно, успішний "шоковий терапевт" Лешек Бальцерович назвав його періодом екстраординарної політики. Далі, з одного боку, вичерпується готовність народу терпіти труднощі, з іншого — мобілізуються противники реформ.

Однак в Україні не спрацював жоден із цих підходів. Від початку наш уряд (на відміну від Росії) намагався йти саме першим, поступовим, шляхом. Власне, саме страх потрапити під коток "шокових" гайдарівських реформ свого часу змусив партгоспноменклатуру миттєво розгорнутися на 180 градусів і приєднатися до вимог незалежності. Уряди Фокіна, Кучми, Звягільського та Масола всіляко опиралися лібералізації цін, багаторазово намагалися відновити контроль над ними — і зазнали цілковитого фіаско. Усі вони накачували грошима держпідприємства в марній спробі стримати обвальне падіння виробництва (неминуче з багатьох причин). Із цього вийшла гіперінфляція, яка з'їла всі заощадження та обігові кошти, і падіння виявилося ще більшим, ніж могло би бути. У Росії в цей час справи теж ішли поганенько, але набагато краще. Загалом ці події, здавалося б, підтвердили правоту прибічників шокової терапії. Та й у цілому, якщо озирнутися на майже тридцять років, що минули з моменту початку переходу від плану до ринку в країнах колишнього радянського блоку, то результат, здавалося б, очевидний: як зайвий раз підтвердило чергове дослідження щодо цього, там, де реформи йшли швидше, втрати були меншими, а кінцевий результат кращим.

Та не слід квапитися з висновками й узагальненнями: якщо придивитися уважніше, то в тій самій Польщі приватизацію, наприклад, проводили надто поступово. Та й у цілому Польща поступово перестає бути таким уже позитивним прикладом: там прийшли до влади популісти, які багато в чому зіграли саме на проблемах, породжених швидкими реформами. Не кажучи вже про Росію, де реформи закінчилися гучною кризою 1998 р., яка, серед іншого, змінила й напрям політики — реванш відбувся менш як через десять років після них. Ну й Китай, звичайно, залишається більмом на оці в прибічників "великого стрибка".

Проте й у нас теж пробували здійснювати рішучі ринкові реформи — саме таку політику проголосив Леонід Кучма 1995-го, хоча темпи інфляції почали скорочуватися навіть раніше, уже з 1994-го, коли НБУ очолив Ющенко. Результати були справді кращими, ніж від незграбних спроб зберегти залишки "совка". Однак, як і в Росії, на зміну "червоним директорам" — "проміжним переможцям" цих спроб прийшли "олігархи", хоча й більш ефективні власники, але теж не зацікавлені в повноцінній ринковій економіці з верховенством права та захистом власності. Результатом став хоча й не відкіт, як у східних сусідів, але застрягання в проміжній поганій рівновазі на довгі роки. У цьому сенсі шокова терапія, на жаль, не спрацювала так, як було задумано. При цьому в ці самі роки сусідня Білорусь, навпаки, відновила контроль над цінами та стала на шлях градуалізму, — і нині за рівнем життя вона обганяє Україну. Не кажучи вже про Казахстан, який за цим показником узагалі попереду всього колишнього СРСР. Очевидно, в успіхах і невдачах відіграли роль не тільки темпи реформ, а й інші обставини, які компаративісти зазвичай не беруть до уваги.




По-перше, мейнстримні економісти звично виходять із уявлення про якусь всемогутню державу, в якій звідкись виникає (або не виникає) "політична воля", зокрема відносно реформ. Мало є більш шкідливих спрощень. З одного боку, навіть у розвинених країнах держава зовсім не все може, вона просто краще усвідомлює межі своїх можливостей і рідше замахується на ті сфери, де спроба відрегулювати щось проти шерсті свідомо призведе лише до масових порушень, які немає шансів здолати. Це міркування, на щастя, сильно обмежує простір "політичної волі" етатистів.

З іншого боку, влада не від бога, і сама по собі політична воля не приходить, вона виникає зі складної взаємодії політико-економічних і соціально-політичних обставин із фундаментальними культурними особливостями, переконаннями та звичками громадян, якщо не диктується ними. Словом, вона переважно не зовнішній, екзогенний, фактор, а внутрішній, за винятком хіба що окупованих країн. У результаті цих двох факторів реформатори насправді мають тільки вузький коридор можливостей, у межах якого вони можуть вибирати свою політику, у тому числі й темп реформ.

По-друге, навіть у тих межах, у яких можна говорити про роль незалежної політичної волі, її результати можуть різнитися залежно від культурно-інституціонального контексту. Посткомуністичні країни перебували на різних рівнях розвитку суспільства з погляду трансформації глибшої та масштабнішої, від "обмеженого доступу" до "відкритого" (за Нортом, Вейнгастом і Воллісом). У країнах Центральної Європи та Балтії збереглися люди, які пам'ятали докомуністичні часи, там не було таких суворих чисток, а в деяких із них збереглися залишкові свободи, у тому числі навіть подекуди приватна власність на землю. У підсумку до моменту, коли реформи стали можливі політично, суспільство вже дозріло та перезріло, про що свідчать повстання в період радянського правління. У жодній з них не було запитання "куди йти?" — усі вони практично негайно взяли курс на ЄС і НАТО. Тобто там у руки реформаторів упав уже стиглий плід. На відміну від них, країни іншого колишнього СРСР не тільки вдвічі довше були під комуністичним гнітом. Сам факт, що протиприродне вчення перемогло саме в цій частині світу, побічно свідчить про те, що для цього були певні передумови, що йдуть коріннями вглиб історії набагато далі більшовизму, і вони більш фундаментальні. Відповідно, і реформи, покликані позбавити ці країни наслідків комуністичного правління, закономірно виявилися менш успішними, у тому числі, але не тільки, через те, що там не було політичної волі.

Таким чином, ті самі фундаментальні умови, з одного боку, зумовили високі темпи реформ у тих країнах, які були до них більше готові, а з іншого — що не дивно, забезпечили цим реформам більший успіх у тих самих країнах. А тим, де фундаментальні умови були гіршими, не допомогло нічого. Велике значення мали також культурні розбіжності, про які зазвичай намагаються політкоректно замовчувати. Наприклад, згадане вище китайське ноу-хау з поступового нарощування ринку над планом було потім застосоване в СРСР — із прямо протилежним результатом: побачивши можливість заробити живу копійку, підприємства забили на план або сторгували собі послаблення (адже плани були предметом "ієрархічного торгу", як назвав його Єгор Гайдар) і кинулися продавати утворені надлишки на біржі, за ринковими цінами. У результаті планова система остаточно розвалилася прискореними темпами.

По-третє, у подібних дослідженнях усі види реформ змішують, незалежно від того, хто саме програє від реформи або принаймні змушений через неї змінювати свою поведінку. Тим часом є як мінімум дві категорії, що потребують принципово різних підходів.

Реформи, спрямовані проти вузьких інтересів представників "еліти", справді краще проводити швидко та рішуче, щоб ці гравці не встигли організувати спротив. У тому, що вони не зможуть або не встигнуть перебудуватися, немає нічого поганого: виходить, ці люди за своїми якостями не відповідають новим вимогам, і одна з цілей реформи саме й полягає в тому, щоб привести на їхнє місце інших, більш пристосованих до нових умов. При цьому потрібно забезпечити конкурентний відбір, щоб він працював правильно та безперебійно. Заодно швидше зійдуть зі сцени, тобто втратять важелі впливу, противники реформи. У цьому разі і справді, якщо різати хвіст шматочками, то замість адекватних персон на проміжному етапі встигнуть спливти "проміжні переможці", які, будучи ненабагато краще пристосованими до повноцінного ринку, зате набагато більш активними та напористими, заблокують подальший рух на роки, якщо не на десятиліття. Так і вийшло в історії з "червоними директорами", яких змінили не так справжні підприємці, як "олігархи".

Якщо ж ідеться про великі групи — широкі верстви населення, то є великий резон в аргументах градуалістів: масам за можливості справді бажано залишати час на адаптацію. У цьому випадку ефект селекції не працює, іншого народу в нас немає. А от надто різкі зміни у болючий бік можуть викликати зустрічну хвилю агресії та популізму. Та й узагалі різкі зміни сприймаються болючіше порівняно з планомірними. Також залишається в силі аргумент про те, що противники реформ можуть консолідуватися й зупинити їх раніше, ніж з'являться плоди. Однак у цьому разі вони можуть це зробити й постфактум — адже виборці нікуди не подінуться, а популісти не дадуть стихнути протестним настроям до наступних виборів. Тому, якщо вже доводиться здійснювати непопулярні реформи, то їх потрібно ретельно продумувати, роз'ясняти, пом'якшувати наслідки та, за можливості, супроводжувати популярними, а все це потребує поступовості. І те саме потрібно робити для неминучих наслідків тих реформ, які зачіпають насамперед вузькі інтереси, але побічно позначаються й на великих групах населення, наприклад, приватизації.




Однак це, знову-таки, поради для благонамірених реформаторів. У реальності, особливо пострадянській, саме тут криється одна з причин, чому в цих країнах реформи і повільніші, й менш успішні. Адже, на жаль, що ближче уряд до вузьких інтересів (тих самих "олігархів") і що далі від народу, то більше спотворюється вищеописаний оптимальний підхід. Якщо вже й доводиться такому уряду робити реформи, то він намагається їх провести так, щоб жодний представник "еліти" за можливості не постраждав, тому що в системі "обмеженого доступу" усе зав'язане на особистих відносинах. Тобто саме такі реформи, які зачіпають вузькі інтереси, усіляко відкладаються, затягуються та робляться, у найкращому разі, поступово. А на народ озираються тільки з погляду можливого бунту, хоча в підсумку й тут теж доводиться діяти з оглядкою. От і виходить за фактом, що в таких країнах реформи йдуть повільно, але не тому, що так задумано задля більш планомірного процесу, а тому, що так виходить.

Словом, реформи робляться переважно там, де вони не зустрічають негайного організованого опору старої системи. Тому просування на одних ділянках не супроводжуються необхідними діями на інших, як, наприклад, вийшло в нас із приведенням цін на газ до ринкового рівня, але без справжньої реформи теплокомуненерго та в цілому всього сектора природних монополій. Перше пройшло, тому що потрапило в поле зору МВФ, та й основні бенефіціари відповідної "схеми" виявилися не при справах, а друге — ні. Утім, невдоволення підвищенням тарифів, та ще й у поєднанні з таким от потворним перекосом (без якого, до речі, і зростання цін на опалення не було б таким сильним) нікуди не поділося й реально загрожує політичним реваншем на найближчих виборах. Отак і виходить, що ми навіть у майже ідеальній постреволюційній ситуації маємо повільні, непослідовні, фрагментарні та, відповідно, менш успішні реформи.

Можна порівняти їхнє просування з наступом армії, яка на ділянках із слабшою обороною зайшла досить далеко, але залишила в себе в тилу добре укріплені та активні угруповання противника, готові в будь-який момент замкнути котли навколо реформ, які нібито вже відбулися.

Який же практичний висновок можна зробити для конкретної команди реформаторів у конкретній країні? Усвідомити межі свого коридору можливостей з урахуванням розвитку суспільства, дієздатності держави, культурно-історичних особливостей народу тощо. Супроводжувати реформи інститутів просвітництвом, а також спеціальною політикою в галузі освіти та культури, які не дають швидких результатів, але забезпечують усталеність поступальному руху на десятиліття вперед. І за можливості здійснювати реформи послідовно, намагаючись швидко та рішуче долати спротив вузьких інтересів, але давати можливості для адаптації широким групам.

Утім, у нас, крім власне уряду (у широкому сенсі слова, включаючи всі гілки влади), реформуванням країни впритул займаються, з одного боку, іноземні донори та кредитори, а з іншого — громадянське суспільство, отже, це поради не тільки уряду. На жаль, у реальності вони теж рухаються фрагментарно та непослідовно, хоча і з інших причин: донорам часто важливі ті пріоритети, які резонують із внутрішнім порядком денним у їхніх країнах, на кшталт гендерних проблем, боротьби з курінням тощо, а громадські активісти борються за те, що особисто їм наболіло найбільше, не бачачи загальної картини, та й не дуже-то бажаючи підніматися вище. Плюс працює лобі різних груп "неолігархічного" бізнесу, який в окремих випадках підтримує реформи й через свої канали в уряді, і через підтримку громадянських ініціатив, і через медіа. А в інших випадках, навпаки, чинить спротив або навіть просуває антиреформи. Виходить, що там, де склалося з командою прогресивних активістів, або вони змогли переконати донорів (або спонсорів з бізнесу) підтримати відповідний напрям, а також там, де підключилися лобісти, там є просування, а там, де не склалося, — активісти не зібралися, виявилися антиліберальними або спрацювали лобісти антиреформ, маємо застій або навіть відкіт.

Щоб подолати цю непослідовність, недостатньо просто написати список бажаних реформ із припискою наприкінці "зробити негайно". Навіть розписати ці реформи за графіком, указавши бажані темпи реалізації з урахуванням описаних вище особливостей, задати пріоритети на кожному етапі тощо — теж недостатньо. План не спрацює без постійного аналітичного супроводу, пильного стратегічного погляду, який на кожному етапі виявляв би вузькі місця та на цій основі коригував тактичні пріоритети: де можна відносно легко зірвати близько висячий плід, а де потрібно зосередити великі сили, щоб будь-що вирівняти лінію фронту. Де потрібно поспішати, а де краще діяти поступово. Або, наприклад, обійти з тилу, якщо вже продовжувати воєнну аналогію. І донорам, і активістам, і справжнім реформаторам в уряді була би дуже корисною така порада, — адже самі вони бачать перед собою тільки свою ділянку фронту й рідко спроможні піднятися над ситуацією: це має робити спеціальний аналітичний орган, природно, поза урядом і максимально рівновіддалений від можливих впливів — корисливих або емоційних... На жаль, судячи з усього, поки що ніхто не задумався про створення подібного органу. А дарма!
Володимир Дубровський
Старший економіст CASE Україна, член Несторівської групи


Немає коментарів: