среда, 16 марта 2016 г.

Жизнь без коррупции. Возможна?

Минуло ровно два года с окончания “революции достоинства”, которая во многом была вызвана “зашкаливающим” уровнем коррупции в Украине. Кажется, антикоррупция стала трендом? Или это имитация борьбы с позорным явлением? Мы задали двум известным экспертам антикоррупционного законодательства одинаковые вопросы на тему что поменялось. Читайте ответы и размышляйте, что ждёт  впереди.

1.  Достаточно ли в Украине законодательных актов для борьбы с коррупцией

Леся Шевченко, Президент Фундації "Відкрите суспільство". Киев
Вопрос поставлен некорректно, как бы подразумевая, что существует норма/предел достаточного количества таких юридических актов, которые упредят коррупцию. Если говорить, исходя из Вашей юридической парадигмы решения вопроса, - будут законы - не будет коррупции, то государственная антикорупционная политика Украины более-менее четко уже определила рамки нашей антикорупционной стратегии до 2017 года, под которую должны появится целый ряд законов и целевых программ, институций и инструментов борьбы с коррупцией.
Исходя из этого, и одновременно, если подойти формально к Вашему вопросу, мы должны продолжить перечень подтверждающих антикорупционных актов по всей вертикали власти, которые дадут нам основания посчитать, что таковых достаточно для борьбы с коррупцией. 
Госслужащий (согласно ст.19) должен действовать установленным законом способом. То есть выполнять требования законов и исходя из этого, принимать необходимые нормативные акты на своем уровне.
Вот, например, если это Харьков - то какие акты должны быть приняты на этом уровне для борьбы с коррупцией? Базовые - это областная и городская Антикоррупционная программа, которая должна быть утверждена Национальным антикоррупционным агентством НАЗК- (которого еще нет), на базе этого документа следовало бы ожидать принятия множества подзаконных актов, которые каждые в своей сфере предупреждали бы коррупционные риски .. и.т.д… Я даже уже не говорю о сотнях государственных, коммунальных предприятий и хозяйственных предприятий (в которых государственная доля превышает 50 процентов), которые должны были бы начать подготовку таких антикорупционных программ по результатам анализа коррупционных рисков и с предоставлением методической помощи от того же Агентства, начиная с декабря 2015 (зад.14, 16 Раздел II Государственная программа по реализации основ государственной антикоррупционной политики в Украине (антикоррупционной стратегии) ​​на 2015-2017 года).
То есть - на региональном уровне - полный провал.

Давайте посмотрим на ведомственном уровне - ведомственная антикоррупционная (отраслевая) политика. 
Если например это Минрегион - то были ли начаты или реализованы все меры, предусмотренные все той же Национальной антикорупционной стратегией (нормативные акты) чтобы считать их достаточными для борьбы с коррупцией в этой сфере?
Очевидно, что в министерствах пока нет понимания ни как классифицировать коррупционные риски, ни какую методику применить, ибо ее еще и не начали обсуждать ни в НАЗК, ни в уровне экспертно-общественном. Что уже говорить о какой-то утвержденной методике! То есть - на ведомственном уровне - тоже тишина.

Сегодня мы конечно же можем определить долю принятых необходимых актов, предусмотренных законом, с нарушением или без нарушения срока их принятия. Если это надо. И эта масштабная работа по оценке государственной политики за последний год  работы скоро будет закончена аналитическим центром, который я возглавляю. Но если отойти от парадигмы юридического обеспечения госполитики - то даже уже сейчас украинское законодательство имеет достаточный набор законодательных актов, чтобы запустить работу на местах, - было бы только желание.

Но самое главное в оценке антикоррупционной политики страны - это не количество актов - а влияние этих законодательных актов на уровень коррупции, не статистический подсчет законов!

Более того, по мнению известных антикоррупционных практиков и авторов "Коррупционные города" была выдвинута гипотеза, которую они подтвердили практикой, что юридические ограничения не решат вопрос борьбы с коррупцией, потому чиновник на своем месте сможет обойти большинство юридических ловушок.

Например, если я измеряю коррупцию ПОТЕРЯМИ из бюджета, например - тогда для меня это не тождественные ответы, и существование достаточного количества законов не станет поводом делать выводы.

Есть еще второй вопрос: Если закон есть - нормы закона выполнены или нет? Как их оценивать? Если мы делаем нормативную оценку, то как государство будет делать индуктивную оценку ... а тут у нас хуже всего!
Во-первых для существующей Антикорупционной стратегии на 2015-2017гг не было разработано полноценных индикаторов, а во-вторых их даже не знают как разработать. Во время последнего общественного обсуждения этого документа процесс был осознанно замят, под прикрытием международных экспертов, которые сочли эту программу уже достаточной для ее принятия правительством.

Действующая Государственная антикорупционная программа по реализации основ государственной антикоррупционной политики в Украине (Антикоррупционной стратегии) ​​на 2015-2017 годы по мнению экспертов Фундации, которую я возглавляю не может считаться удовлетворительной. Да и к тому же, уже по состоянию на 1 января 2016 ее надо менять как в части сроков, так и в части мероприятий.

Николай Хавронюк, д.ю.н., проф., эксперт Центра политико-правовых реформ. Киев
Законов достаточно, но власть намеренно их запутывает.

2. Какие законы "заработали"? А что не удаётся "запустить" для эффективной антикоррупционной деятельности? 
Николай Хавронюк, д.ю.н., проф., эксперт Центра политико-правовых реформ. Киев
Власть не хочет создавать систему декларирования имущества и ответственность за недекларирование.

Леся Шевченко, Президент Фундації "Відкрите суспільство". Киев
Веб-портал ProZorro - едва не единственный успешный антикоррупционный инструмент, который уже заработал. 
Не вся, но преимущественная проблема "неработающих" законов в том, что очень много вопросов завязано сегодня на полномочиях Агентства (НАЗК), которое до сих пор не созданное, но и, по-моему мнению, разработчиками Антикорупционной стратегии, не были просчитаны политические риски, которые повлияют на выполнение (имплементацию) антикорупционной стратегии.
Особого внимания, на мой взгляд, заслуживают два реперных закона: которые не удается "запустить" - это законы "О публичных финансах" и "О доступе к информации".

Согласно Государственной антикоррупционной программы после 9 месяцев с даты принятия закона - 9 апреля - мы должны уже пользоваться Единственным порталом открытых данных, но как пользователь я не могу  сказать, что этот антикоррупционный инструмент уже "работает", он еще сырой, значительная часть информации еще не отображается. Это же можно сказать и о публичных финансах. Портал все еще нерабочий.
Замедлена вообще - реформа в сфере корпоративного управления госпредприятий !!!

3. Что сильнее влияет: политическая культура или правовой нигилизм,  "терпимость" к коррупции? 
Николай Хавронюк, д.ю.н., проф., эксперт Центра политико-правовых реформ. Киев
Нигилизм.

Леся Шевченко, Президент Фундації "Відкрите суспільство". Киев
Очевидно, то, что не все регулируется законом, любой закон имеет ограничения - соц.культурные факторы, политическую культуру и т.д. и любой закон будет "дорогим" в смысле его обеспечения. И какие бы законы не создавались, пока барьеры не будут сняты, остаются угрозы их нивелирования.
Основной для меня фактор здесь - экономическая природа коррупции. Пока будет выгоднее (дешевле) использование коррупции - до тех пор будем безрезультатно бороться с помощью законов-ограничителей. Если барьеры преодоления схем будут дороже во всех его смыслах - то дешевле будет не заниматься коррупцией и снять этот вопрос с повестки дня.
То есть  мой ответ - ни то, ни другое .. а скорее экономические причины.

4. Вопрос кадров госслужащих - антикоррупции? Достаточно? Кто они? 

Николай Хавронюк, д.ю.н., проф., эксперт Центра политико-правовых реформ. Киев
Даже много.

Леся Шевченко, Президент Фундації "Відкрите суспільство". Киев
-  Антикоррупционные кадры - это законодательная, судебная и исполнительная ветвь. Все уровни органов власти должны обеспечить согласованное взаимодействие и реализацию государственной политики. Здесь и парламентский контроль должен играть свою роль и суды и даже главы городов и руководители госпредприятий. Я бы здесь не ограничивалась только превентивной и правоохранительной службами.

Сегодня их предостаточно. Даже запутаться можно с их полномочиями и сферами влияния. Но реализация любой государственной политики (а тем более антикоррупционной) зависит от четырех факторов: политической воли лидеров государства, удачной планировки самой политики (или реформы), согласованного действия всей вертикали исполнительных служб, которые одинаково понимают ее и не искажают сути ее мероприятий и доверие населения к этой политике.

И никакое наличие достаточной машины госслужащих, которые ведут эту политику не может служить гарантом всецело её реализации.

Главное преимущество антикоррупционных кадров сегодня, которое мне хочется подчеркнуть - это то, что они не сосредоточены в одном центре. Конечно кто-то будет влиятельнее другого, но в целом, ни Президент ни Правительство не имеют фактической монополии в борьбе с коррупцией.
Но основные полномочия существующей системой возложено на:
Национальный агентство по предупреждению коррупции (НАЗК) - превентивный орган.
 Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ) - правоохранительный орган.
Специализированная Антикоррупционная прокуратура (САП) - надзор за расследованиями НАБУ, представительство интересов граждан и государства в преступлениях, связанных с коррупцией.

Национальный агентство по предупреждению коррупции (НАЗК) - формирует государственную антикоррупционную политику.
Это центральный орган исполнительной власти со специальным статусом. НАЗК состоит из 5 руководителей, которые назначаются Кабмином. Его сотрудники также будут помогать следователям в выявлении и возвращении активов, приобретенных преступным путем.
Плюс подотчетных им целая армия уполномоченных при центральных органах власти.
Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ)
Главные его управления - это управление спецопераций и оперативно-техническое управление, а также департамент финансовой разведки с 242 детективами, осуществляющих оперативно-розыскные и следственные действия, а также аналитики, опера, осуществляющие выявление имущества, которое может быть предметом конфискации или специальной конфискации + Подразделения быстрого реагирования, обеспечения безопасности участников уголовного судопроизводства и обеспечения безопасности работников, представление интересов в иностранных юрисдикционных органах, экспертные, финансовые, кадровые и другие подразделения.
Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП)

Ниже перечень не основных, но уполномоченных органов разных уровней:
1. Нацсовет по вопросам антикоррупционной политики - консультативно-совещательный орган при Президенте (Администрация Президента Украины)
2. Правительственный уполномоченный по вопросам антикоррупционной политики (Правительство) - лицо, на которого возлагается обязанности по формированию и обеспечению реализации государственной антикоррупционной политики в органах исполнительной власти. Правительственный уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Кабинетом Министров Украины по представлению Премьер-министра Украины и подчиняется Кабинету Министров Украины. Система уполномоченных:
3.1. Уполномоченные подразделения по вопросам предотвращения и выявления коррупции
3.1.1. Уполномоченные подразделения по вопросам предотвращения и обнаружения корупции министерств
3.1.2. Уполномоченные подразделения по вопросам предотвращения и обнаружения коррупции ЦОВВ
3.1.3. Уполномоченные подразделения по вопросам предотвращения и обнаружения коррупции в областных государственных администраций
3. Комитет по вопросам предотвращения и противодействия коррупции (Верховная Рада Украины) - разработка антикоррупционного законодательства, парламентский контроль, 22 депутата.
4. Генеральная инспекция внутренних расследований и безопасности (ГИВРБ) - борьба с преступностью внутри прокуратуры.
5. Управление по расследованию коррупционных преступлений, совершенных должностными лицами, которые занимают особо ответственное положение.
6. Отдел по расследованию коррупционных уголовных правонарушений, совершенных судьями.
7. Отдел организации деятельности в сфере предотвращения и противодействия коррупции. Самостоятельный отдел в составе Генпрокуратуры.
8. Государственное бюро расследований (ГБР) - является центральным органом исполнительной власти, его три руководителя (директор, первый заместитель и заместитель) назначаются Кабмином. Оно должно расследовать тяжелые и резонансные преступления. В их числе - преступления (в т. Ч. Коррупционные) должностных лиц, занимающих особо ответственное положение (включая главу государства, членов правительства, народных депутатов), судей, прокуроров, чиновников из высшего корпуса государственной службы, а также должностных лиц НАБУ и прокуроров САП.
9. Управление "К" СБУ. На должность первого заместителя председателя СБУ - начальника Главного управления по борьбе с коррупцией и оргпреступностью.
10. Мэры городов обласного значения и руководители облгосадминистраций.

5. Журналисты мешают или помогают антикоррупционной деятельности правоохранительных структур?

Николай Хавронюк, д.ю.н., проф., эксперт Центра политико-правовых реформ. Киев
Помогают.

Леся Шевченко, Президент Фундації "Відкрите суспільство". Киев
-  В украинских условиях журналисты-расследователи играют значительную роль, которую невозможно недооценить! Даже при отсутствии качественных антикоррупционных инструментов (открытых данных) их работа качественная и своевременная. Насколько это результативно - это вопрос (!) институционального взаимодействия. И эта вина лежит целиком на государстве, которое не может оценить их вклад и использовать дополнительные ресурсы общества.
К сожалению, результаты журналистских расследований дают общественный резонанс, но не дают неотвратимости наказания фигурантов расследований. И это мы видели в течение 25 лет независимости.. это видим и сейчас.
Другое дело, как их неоценимый вклад был использован государственными институтами, насколько это повлияло на общую ситуацию с борьбою с коррупцией.
Я не исследовала уровень сотрудничества правоохранительных структур с журналистами, но что-то мне подсказывает, что он очень и очень незначителен.

Спасибо.
Спрашивал Вячеслав Головченко. Материал готовился для Молдавского сайта anticoruptie.md


Комментариев нет:


Отправить комментарий