Здається, зараз усі в Україні розуміють, що відбудова українських міст і сіл, відновлення економіки є важким і тривалим процесом, який потребує значних ресурсів. Ресурсів передусім зовнішніх, оскільки в Україні ресурсів і так було небагато, а через війну їх стало ще менше.
Відтак, перед нами стоїть кілька складних, але важливих для вирішення завдань: коректно оцінити завдані збитки. (Надмірне завищення тут неприпустиме. Це легко перевірити, і тоді довіру донорів до нас буде підірвано, тому виглядає правильним, що така оцінка здійснюється урядом спільно із Світовим банком);
правильно розпланувати відновлення (на національному, регіональному та місцевому рівнях);
на основі оцінки потреб жителів територіальних громад і регіонів, на основі об`єктивних даних визначити першочерговість і способи відновлення об`єктів інфраструктури, аби не відбудовувати те, що вже не використовувалося і не буде використовуватися, не застосовувати морально застарілих підходів до відбудови та відновлення;
створити ефективно працюючі механізми координації робіт із відновлення в територіях;
забезпечити прозорість процедур фінансування та мінімізувати при цьому корупційні ризики;
врахувати, що відновлення має бути спрямоване на забезпечення прискореного соціально-економічного розвитку територій відновлення.
Отже, що ми маємо на сьогодні у плануванні відновлення?
Оприлюднено План відновлення України, розрахований на десять років з очікуваним фінансуванням у сумі понад 750 млрд дол. (не затверджений).
Законом «Про засади державної регіональної політики» передбачено розробку: плану відновлення та розвитку регіонів і планів відновлення та розвитку територіальних громад.
Законом «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено розробку: програм комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини).
Як бачимо, наразі стрункої законодавчої основи для створення зрозумілої системи планувальних документів для відновлення України не сформовано. Натомість є два види конкуруючих планувальних документів на регіональному та місцевому рівнях.
Неприродне включення у Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» документів поза предметом правового регулювання цим законом внесло конкуренцію і на рівні стратегічного планування територіальних громад. Так, Законом «Про засади державної регіональної політики» визначено, що територіальні громади розробляють «стратегії розвитку територіальних громад». Натомість Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» оперує поняттям «концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади», яка визначена «документом стратегічного планування».
Система планувальних документів для відновлення має бути єдиною, зрозумілою, такою, що не допускає фрагментації та забезпечує відновлення і розвиток територій. Потрібно зробити все, аби за квадратними метрами, тоннами та кілометрами не загубилися люди. Для цього необхідно швидко переглянути та узгодити між собою два закони — «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про засади державної регіональної політики», норми яких не можуть конкурувати, а лише взаємодоповнювати один одного.
Люди визначають потреби у відбудові, на людей має бути спрямована інфраструктура, яка відновлюється. За різними оцінками, до 2030 року в Україні проживатиме від 30 до 35 мільйонів осіб. Це значно менше, ніж у ті часи, коли будувалась основна частина інфраструктурних об’єктів. Тому точно немає сенсу у відбудові того, що не буде використовуватися. Не менш складна ситуація із відбудовою чи відновленням окремих населених пунктів, особливо тих, які зруйновані повністю.
Як видно із рис. 8, відбудова таких поселень виглядає не надто можливою.
Тут потрібно приймати непрості рішення: чи відбувається розчистка зруйнованого і будується за новими проєктами зовсім нове поселення, якщо для цього є передумови, або ж здійснюється рекультивація території, а жителі поселення отримують компенсацію на придбання житла чи саме житло в інших територіях.
Оскільки такі рішення є дуже політично чутливими, кожне з них має бути добре аргументованим: потрібно вивчити настрої людей щодо повернення та необхідні для цього умови; проаналізувати економічні можливості відновлюваної території у тому разі, якщо люди таки вирішать повернутися; оцінити безпекову ситуацію у цих територіях і рівень загроз на середньострокову перспективу. При цьому необхідна максимальна відкритість у прийнятті рішення з людьми, яких війна вигнала з місць їхнього проживання.
Відбудова, регіональний розвиток і шлях до ЄС
Сьогодні Україна одночасно повинна вирішувати низку найважливіших завдань, які не можна відкладати на потім: повоєнна відбудова, повернення людей, відновлення економіки та реалізація при цьому такої політики, яка не призводитиме до подальшого збільшення розривів у розвитку різних регіонів, створення згуртованості всього українського простору.
Такого досвіду зараз не має жодна з країн ЄС, частково, можливо, Хорватія, тому саме Україна повинна знайти тут свій шлях, який враховує найкращі європейські та світові практики, аби наші помилки були мінімальними.
За останнє десятиріччя регіональна політика розвинених країн значно еволюціонувала. У минулому вважалося, що подолати регіональні диспропорції можна лише завдяки масштабним вливанням в інфраструктуру з центру. На жаль, така політика не спромоглася суттєво зменшити регіональні відмінності та не допомогла менш розвиненим регіонам надолужити відставання, навіть попри значне публічне фінансування, сплановане в центрі. В результаті втрачено час, використано значні ресурси, економічний потенціал залишився нерозкритим, відбулося послаблення соціальної згуртованості.
Сучасна регіональна політика пропонує новий підхід, особливостями якого є:стратегія регіонального розвитку (на рівні держави і кожного регіону), яка враховує широкий спектр прямих і непрямих факторів, що впливають на результати діяльності місцевого бізнесу;
необхідність розкрити потенціал унікальних для регіону активів;
постійна робота над виявленням можливостей для розвитку регіону, а не фокусування на його слабких сторонах чи потребі в підтримці;
скоординована система багаторівневого врядування регіональним розвитком за участі центральної, регіональної і місцевої влади та всіх заінтересованих сторін. Посилення управлінської спроможності місцевого і регіонального рівнів.
Частково Україна багато чого уже ввела в своє законодавство у сфері регіонального розвитку. Почали вибудовуватися відповідні інституції, створюватися система планувальних документів.
У контексті підготовки до вступу в ЄС Україні необхідно продовжити реформування державної регіональної політики, щоб успішно провести переговори про її відповідність главі 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів» Acquis Communautaire (законодавства ЄС щодо приєднання нових країн).
Законом «Про засади державної регіональної політики» передбачено розробку: плану відновлення та розвитку регіонів і планів відновлення та розвитку територіальних громад.
Законом «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено розробку: програм комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини).
Як бачимо, наразі стрункої законодавчої основи для створення зрозумілої системи планувальних документів для відновлення України не сформовано. Натомість є два види конкуруючих планувальних документів на регіональному та місцевому рівнях.
Неприродне включення у Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» документів поза предметом правового регулювання цим законом внесло конкуренцію і на рівні стратегічного планування територіальних громад. Так, Законом «Про засади державної регіональної політики» визначено, що територіальні громади розробляють «стратегії розвитку територіальних громад». Натомість Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» оперує поняттям «концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади», яка визначена «документом стратегічного планування».
На наш погляд, така ситуація не є прийнятною.
Система планувальних документів для відновлення має бути єдиною, зрозумілою, такою, що не допускає фрагментації та забезпечує відновлення і розвиток територій. Потрібно зробити все, аби за квадратними метрами, тоннами та кілометрами не загубилися люди. Для цього необхідно швидко переглянути та узгодити між собою два закони — «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про засади державної регіональної політики», норми яких не можуть конкурувати, а лише взаємодоповнювати один одного.
Люди визначають потреби у відбудові, на людей має бути спрямована інфраструктура, яка відновлюється. За різними оцінками, до 2030 року в Україні проживатиме від 30 до 35 мільйонів осіб. Це значно менше, ніж у ті часи, коли будувалась основна частина інфраструктурних об’єктів. Тому точно немає сенсу у відбудові того, що не буде використовуватися. Не менш складна ситуація із відбудовою чи відновленням окремих населених пунктів, особливо тих, які зруйновані повністю.
Як видно із рис. 8, відбудова таких поселень виглядає не надто можливою.
Тут потрібно приймати непрості рішення: чи відбувається розчистка зруйнованого і будується за новими проєктами зовсім нове поселення, якщо для цього є передумови, або ж здійснюється рекультивація території, а жителі поселення отримують компенсацію на придбання житла чи саме житло в інших територіях.
Оскільки такі рішення є дуже політично чутливими, кожне з них має бути добре аргументованим: потрібно вивчити настрої людей щодо повернення та необхідні для цього умови; проаналізувати економічні можливості відновлюваної території у тому разі, якщо люди таки вирішать повернутися; оцінити безпекову ситуацію у цих територіях і рівень загроз на середньострокову перспективу. При цьому необхідна максимальна відкритість у прийнятті рішення з людьми, яких війна вигнала з місць їхнього проживання.
Відбудова, регіональний розвиток і шлях до ЄС
Сьогодні Україна одночасно повинна вирішувати низку найважливіших завдань, які не можна відкладати на потім: повоєнна відбудова, повернення людей, відновлення економіки та реалізація при цьому такої політики, яка не призводитиме до подальшого збільшення розривів у розвитку різних регіонів, створення згуртованості всього українського простору.
Такого досвіду зараз не має жодна з країн ЄС, частково, можливо, Хорватія, тому саме Україна повинна знайти тут свій шлях, який враховує найкращі європейські та світові практики, аби наші помилки були мінімальними.
За останнє десятиріччя регіональна політика розвинених країн значно еволюціонувала. У минулому вважалося, що подолати регіональні диспропорції можна лише завдяки масштабним вливанням в інфраструктуру з центру. На жаль, така політика не спромоглася суттєво зменшити регіональні відмінності та не допомогла менш розвиненим регіонам надолужити відставання, навіть попри значне публічне фінансування, сплановане в центрі. В результаті втрачено час, використано значні ресурси, економічний потенціал залишився нерозкритим, відбулося послаблення соціальної згуртованості.
Сучасна регіональна політика пропонує новий підхід, особливостями якого є:стратегія регіонального розвитку (на рівні держави і кожного регіону), яка враховує широкий спектр прямих і непрямих факторів, що впливають на результати діяльності місцевого бізнесу;
необхідність розкрити потенціал унікальних для регіону активів;
постійна робота над виявленням можливостей для розвитку регіону, а не фокусування на його слабких сторонах чи потребі в підтримці;
скоординована система багаторівневого врядування регіональним розвитком за участі центральної, регіональної і місцевої влади та всіх заінтересованих сторін. Посилення управлінської спроможності місцевого і регіонального рівнів.
Частково Україна багато чого уже ввела в своє законодавство у сфері регіонального розвитку. Почали вибудовуватися відповідні інституції, створюватися система планувальних документів.
У контексті підготовки до вступу в ЄС Україні необхідно продовжити реформування державної регіональної політики, щоб успішно провести переговори про її відповідність главі 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів» Acquis Communautaire (законодавства ЄС щодо приєднання нових країн).
Для «закриття» глави 22 Україна повинна виконати вимоги ЄС за кожним із шести таких напрямів: гармонізація законодавства, інституційні рамки, адміністративна спроможність, програмування (розроблення операційних програм регіонального розвитку), моніторинг та оцінка, фінансове управління й контроль. Розглянемо ці напрями. Українське законодавство має дозволити багаторічне програмування регіонального розвитку на центральному та субнаціональному рівнях, забезпечити можливість співфінансування таких програм на центральному та субнаціональному рівнях, запровадити надійну й ефективну систему фінансового контролю та аудиту інвестиційних видатків за програмами. При відборі та реалізації проєктів регіонального розвитку Україна також повинна виконувати законодавство ЄС у таких сферах, як публічні закупівлі, конкуренція, державно-приватне партнерство, навколишнє середовище, транспорт, боротьба з дискримінацією, гендерна рівність, статистика.
Інституційні рамки мають забезпечити створення відповідних інституцій на центральному та регіональному рівнях з чіткими завданнями і повноваженнями. Інституційна рамка також потребує створення ефективного механізму міжвідомчої координації з питань регіонального розвитку, залучення і консультацій із широким колом заінтересованих сторін у підготовці та реалізації програм.
В усіх інституціях на центральному і регіональному рівнях має бути забезпечено високу адміністративну спроможність. Це включає набір і навчання персоналу та реалізацію заходів із утримання кваліфікованих і досвідчених працівників відповідних інституцій.
Програмування охоплює підготовку Угоди про партнерство з ЄС і низки операційних програм регіонального розвитку. Країни-члени повинні забезпечити широке партнерство для підготовки програмних документів. Вони мають створити умови для формування достатньої кількості проєктів регіонального розвитку на повний обсяг передбаченого фінансування. Важливим є вжиття відповідних інформаційних і комунікаційних заходів для висвітлення реалізації проєктів регіонального розвитку і досягнення цілей регіональної політики ЄС у країні-члені.
Реформування системи моніторингу й оцінювання передбачає створення відповідних структур і налагодження в них процесів моніторингу та оцінювання, що відповідає вимогам ЄС, а також забезпечення функціонування комплексної комп’ютеризованої системи управління інформацією (MIS), яка є доступною та придатною для використання всіма заінтересованими сторонами.
Нарешті, Україні необхідно створити законодавчі рамки для фінансового управління, контролю й аудиту. Це передбачає наділення відповідними повноваженнями існуючих або створення нових інституцій, які відповідають законодавству ЄС, а також впровадження системи фінансового управління, контролю та аудиту з чітко визначеними завданнями і відповідальністю кожного залученого органу.
Вчасне і повноцінне виконання всіх умов для «закриття» глави 22 у процесі переговорів має продемонструвати готовність України ефективно впроваджувати регіональну політику ЄС — ключову інвестиційну політику Євросоюзу із стимулювання економічного зростання в регіонах країн-членів і вирівнювання регіональних диспропорцій у ЄС.
Складні часи потребують сильних рішень, лідерства та відповідальності.
Мінінфраструктури, яке тепер стало центральним органом виконавчої влади, відповідальним за формування та реалізацію державної регіональної політики, стоїть перед значними викликами, ключовим із яких, напевне, є виклик філософський — як перейти від кілометрів до згуртованості; від мостів до людей, які ними користуються; від швидкісних потягів до зв`язування місцевих, регіональних і національних транспортних мереж.
При цьому знайти порозуміння та досягнути спільних дій між різними учасниками відбудови — бізнесом, місцевим самоврядуванням, міжнародними донорами, щоб задовольнити нагальні потреби українців, які постраждали від війни і яких необхідно якомога швидше вмотивувати повернутися в Україну.
Проєкт відбудови України є наймасштабнішим і найскладнішим проєктом відновлення після Другої світової війни. Відновлення, яке має забезпечити і наш стрімкий розвиток.
При цьому орієнтуватися потрібно на завдання, яких не можна не виконати:Відновлювати території з урахуванням їхнього можливого розвитку і відповідно до пріоритетів державної регіональної політики, використати відновлення для зміцнення адміністративної спроможності розвитку територій, навчитися використовувати кошти і контролювати їхнє використання на відновлення згідно з процедурами Політики згуртованості ЄС.
Спільно з ЄС розробити план заходів виконання Україною умов, визначених главою 22 Acquis Communautaire.
Реформувати статистику, запровадити системні, регулярні аналітичні дослідження і соціологічні опитування для виявлення викликів, обґрунтування проблем, програмування рішень.
Покласти в основу планування регіонального розвитку територіальний підхід із використанням функціональних типів територій.
Актуалізувати Державну стратегію регіонального розвитку (ДСРР2027), регіональні стратегії розвитку (РСР), розробити стратегії відновлення територіальних громад і регіонів, що постраждали від війни.
Сформувати при уряді групу українських радників високого рівня, яка спільно з урядом і ЄС готуватиме проєкти рішень, методик, рекомендацій.
Спільно з ЄС створити Joint Task Force з питань регіональної політики.
Сформувати українську переговорну команду щодо глави 22 Acquis Communautaire.
Завдання складні і їх багато. Проте їхнє вирішення необхідне і можливе. Міністерство і його працівники мають змогу увійти в історію відновлення та розвитку України. У якому статусі, залежить вже від них.
Інституційні рамки мають забезпечити створення відповідних інституцій на центральному та регіональному рівнях з чіткими завданнями і повноваженнями. Інституційна рамка також потребує створення ефективного механізму міжвідомчої координації з питань регіонального розвитку, залучення і консультацій із широким колом заінтересованих сторін у підготовці та реалізації програм.
В усіх інституціях на центральному і регіональному рівнях має бути забезпечено високу адміністративну спроможність. Це включає набір і навчання персоналу та реалізацію заходів із утримання кваліфікованих і досвідчених працівників відповідних інституцій.
Програмування охоплює підготовку Угоди про партнерство з ЄС і низки операційних програм регіонального розвитку. Країни-члени повинні забезпечити широке партнерство для підготовки програмних документів. Вони мають створити умови для формування достатньої кількості проєктів регіонального розвитку на повний обсяг передбаченого фінансування. Важливим є вжиття відповідних інформаційних і комунікаційних заходів для висвітлення реалізації проєктів регіонального розвитку і досягнення цілей регіональної політики ЄС у країні-члені.
Реформування системи моніторингу й оцінювання передбачає створення відповідних структур і налагодження в них процесів моніторингу та оцінювання, що відповідає вимогам ЄС, а також забезпечення функціонування комплексної комп’ютеризованої системи управління інформацією (MIS), яка є доступною та придатною для використання всіма заінтересованими сторонами.
Нарешті, Україні необхідно створити законодавчі рамки для фінансового управління, контролю й аудиту. Це передбачає наділення відповідними повноваженнями існуючих або створення нових інституцій, які відповідають законодавству ЄС, а також впровадження системи фінансового управління, контролю та аудиту з чітко визначеними завданнями і відповідальністю кожного залученого органу.
Вчасне і повноцінне виконання всіх умов для «закриття» глави 22 у процесі переговорів має продемонструвати готовність України ефективно впроваджувати регіональну політику ЄС — ключову інвестиційну політику Євросоюзу із стимулювання економічного зростання в регіонах країн-членів і вирівнювання регіональних диспропорцій у ЄС.
Замість епілогу
Складні часи потребують сильних рішень, лідерства та відповідальності.
Мінінфраструктури, яке тепер стало центральним органом виконавчої влади, відповідальним за формування та реалізацію державної регіональної політики, стоїть перед значними викликами, ключовим із яких, напевне, є виклик філософський — як перейти від кілометрів до згуртованості; від мостів до людей, які ними користуються; від швидкісних потягів до зв`язування місцевих, регіональних і національних транспортних мереж.
При цьому знайти порозуміння та досягнути спільних дій між різними учасниками відбудови — бізнесом, місцевим самоврядуванням, міжнародними донорами, щоб задовольнити нагальні потреби українців, які постраждали від війни і яких необхідно якомога швидше вмотивувати повернутися в Україну.
Проєкт відбудови України є наймасштабнішим і найскладнішим проєктом відновлення після Другої світової війни. Відновлення, яке має забезпечити і наш стрімкий розвиток.
При цьому орієнтуватися потрібно на завдання, яких не можна не виконати:Відновлювати території з урахуванням їхнього можливого розвитку і відповідно до пріоритетів державної регіональної політики, використати відновлення для зміцнення адміністративної спроможності розвитку територій, навчитися використовувати кошти і контролювати їхнє використання на відновлення згідно з процедурами Політики згуртованості ЄС.
Спільно з ЄС розробити план заходів виконання Україною умов, визначених главою 22 Acquis Communautaire.
Реформувати статистику, запровадити системні, регулярні аналітичні дослідження і соціологічні опитування для виявлення викликів, обґрунтування проблем, програмування рішень.
Покласти в основу планування регіонального розвитку територіальний підхід із використанням функціональних типів територій.
Актуалізувати Державну стратегію регіонального розвитку (ДСРР2027), регіональні стратегії розвитку (РСР), розробити стратегії відновлення територіальних громад і регіонів, що постраждали від війни.
Сформувати при уряді групу українських радників високого рівня, яка спільно з урядом і ЄС готуватиме проєкти рішень, методик, рекомендацій.
Спільно з ЄС створити Joint Task Force з питань регіональної політики.
Сформувати українську переговорну команду щодо глави 22 Acquis Communautaire.
Завдання складні і їх багато. Проте їхнє вирішення необхідне і можливе. Міністерство і його працівники мають змогу увійти в історію відновлення та розвитку України. У якому статусі, залежить вже від них.
Немає коментарів: